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城鄉融合發展的制度困境及突破路徑

職稱驛站所屬分類:農業經濟科學論文發布時間:2020-01-14 09:14:17瀏覽:1

城鄉融合發展作為城鄉關系的新型定位,是促進鄉村振興的有效途徑。制度問題是城鄉融合發展的根本性問題,完善的制度體系能夠有效推動城鄉融合發展,因而迫切需要建立健全城鄉融合發展制度。

   摘 要:城鄉融合發展作為城鄉關系的新型定位,是促進鄉村振興的有效途徑。制度問題是城鄉融合發展的根本性問題,完善的制度體系能夠有效推動城鄉融合發展,因而迫切需要建立健全城鄉融合發展制度。城鄉融合發展的制度體系包括要素雙向流動制度、產業融合發展制度、公共服務均等制度、生態環境共治制度和收入分配公平制度。在實踐中城鄉融合發展面臨一些制度困境,制約著城鄉融合發展預期效果的實現。為推動城鄉融合發展,需要重塑制度創新理念,突破路徑依賴效應,進行系統化的制度安排,進一步優化和改進城鄉融合發展制度。

  關鍵詞:城鄉融合發展;制度創新理念;制度困境;制度轉型

  中圖分類號:F323 文獻標識碼:A

  文章編號:1003-0751(2019)11-0049-04

福建農業

  《福建農業》(月刊)1940年,是福建省農業廳主管、福建省農業信息中心主辦的綜合性農業科學學術期刊。辦刊宗旨:面向農民,面向基層,面向生產、市場;為提高農民、基層干部科技文化素質,為農村兩個文明建設,為農村農民奔小康服務。

  制度問題帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。①城鄉融合發展程度依賴于相應的制度安排。城鄉融合發展制度作為國家制度體系中不可或缺的組成部分,其優良程度影響著國家治理能力現代化的進程。推動城鄉融合發展,迫切需要重新審視原有關于城鄉關系的制度安排,F有城鄉關系中出現的一些問題很大程度上是由于城鄉二元制度轉型不徹底導致的路徑依賴所造成的。因此,推動城鄉融合發展亟須以重塑制度創新理念為先導,突破城鄉關系制度演進中的路徑依賴現象,促進城鄉關系制度轉型和創新,實現城鄉關系從城鄉二元排斥到城鄉一體與城鄉融合的轉變。

  一、城鄉融合發展的制度框架

  城鄉融合發展的制度框架包括要素雙向流動制度、產業融合發展制度、公共服務均等制度、生態環境共治制度和收入分配公平制度。

  1.要素雙向流動制度

  城鄉融合發展離不開要素的流動,要素雙向流動為城鄉融合發展提供了新動能支撐。城鄉融合發展所面臨的最大障礙就是城鄉分割的二元結構,城鄉要素雙向流動是打破城鄉二元結構的前提條件。2018年中央一號文件要求“推動城鄉要素自由流動、平等交換”,這實際上提出了城鄉要素合理流動的基本要求。“自由流動”意味著要素產權所有人具有支配權和選擇權,既可以選擇流動,又可以選擇不流動;既可以流動到城市,也可以流動到鄉村。“平等交換”賦予農民更多要素收益分配權利,使市場在要素資源配置中起決定性作用。城鄉要素流動制度必須保障農民的權益,通過要素流動為農民創造機會公平和結果公平的條件。城鄉融合發展中要素雙向流動制度主要涉及人口管理制度、土地管理制度和資本管理制度。

  2.產業融合發展制度

  產業融合是指一二三產業相互滲透進而相互促進,形成新產業的動態發展過程。城鄉產業融合是產業融合的特殊形態,是農業與二三產業融合,或農村一二三產業融合。城鄉產業融合發展制度主要涉及:農村集體產權制度,就是要建立歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的現代產權制度;農業支持保護制度,即完善農業財政補貼政策,將農業財政補貼與農業發展趨勢結合起來,推動農業農村不斷發展壯大;創新創業人才保障制度,通過完善培育機制、創新培育內容,強化能力和素質培訓,引導培育一批愛農業、懂技術、善經營的新型職業農民。

  3.公共服務均等制度

  基本公共服務是全體社會成員所享有的最基礎的生存權和發展權,它是由政府來提供和保障的。推進基本公共服務均等化,就是消除基本公共服務在城鄉之間、區域之間、群體之間的差異,關鍵是城鄉之間的差異;竟卜⻊站然莾灮青l之間公共資源配置,確保全體居民生存和發展的起點平等、機會均等的基本要求。②城鄉融合發展中基本公共服務均等制度涵蓋:公共財政制度,建立健全農村公共服務投入保障機制,逐年增加用于農村基本公共服務的財政支出;基本公共服務供給制度,以提高公共服務共建能力和共享水平為目標,培育多元化供給主體,提高公共服務供給質量;農業人口市民化公共服務保障機制,推進農業轉移人口有序市民化,確保其與城市居民享受相同的基本公共服務。

  4.生態環境共治制度

  生態環境保護具有很強的外部性,所以協同共治是生態環境保護的根本出路。協同共治就是指政府、企業以及公民共同努力并且各司其職,由政府發揮主導作用,企業主動承擔一部分責任,公民自覺踐行綠色生活。城鄉融合發展中生態環境共治制度涉及:生態環境的管理體制,理順人大、政府、政協和生態環境保護各部門之間的職責范圍和責權關系;市場導向的生態補償制度,完善現有環境保護市場機制,發揮市場在環保資源配置中的決定性作用;生態環境的系統治理機制,運用公共財政保障機制,增強企業責任意識,引導公眾發揮作用。

  5.收入分配公平制度

  共享發展理念是指導我國經濟社會發展的重要理念之一。共享發展的目的是讓人民共享改革與經濟發展成果,表現在收入分配領域就是促進收入分配公平。收入分配公平包括起點、過程和結果公平,三者相互制約、不可分割。城鄉融合發展中的收入分配制度包括:初次分配制度,建立城鄉統一的勞動力市場,貫徹按勞分配為主體、多種分配方式并存的初次分配制度;再分配制度,政府綜合利用轉移支付、稅收、社會保障和其他基本公共服務供給等公共政策途徑,以公平為取向調節城鄉居民收入。

  二、城鄉融合發展的制度困境

  1.城鄉要素雙向流動的制度困境

  城鄉要素流動的核心是人口、土地和資本的流動。當前,戶籍管理制度和土地管理制度是制約城鄉要素雙向流動的突出性障礙。就戶籍管理制度來說,戶籍制度不是一項單純的人口登記制度,而是與農村產權、社會保障、子女入學等一系列權利緊密相關的制度。由于戶籍制度的種種限制,我國的城鎮化呈現出了明顯的“不完全性”特征,嚴重制約著正常的城鎮化進程,也為經濟社會的發展帶來了風險。就土地管理制度來說,隨著農村土地“三權分置”改革的推進,在夯實集體所有權、保障集體經濟組織成員承包權的基礎上,鼓勵經營權流動。但在實踐中,由于經營權流轉價格確定的科學性、合理性有待進一步增強,因此經營權在很大程度上仍然難以得到有效保障。同時,在宅基地制度改革過程中,由于非集體經濟組織成員使用宅基地存在嚴格的限制,因此農村對城鎮人口和資本的吸引力也較為有限。

  2.城鄉產業融合發展的制度困境

  首先,城鄉產業融合缺少制度安排。盡管城鄉融合發展始終堅持貫穿產業融合這條主線,但大多數的產業融合仍然停留于表面階段,缺少相應的制度支持。甚至部分產業融合也未能真正打破業界屏障,實現農業與二、三產業的有機融合。其次,城鄉產業融合中農民利益缺少制度保障。雖然城鄉融合發展多強調建立多維度、廣范圍的產業利益共同體,但由于農業企業與農民群體之間存在資本實力不對等、市場信息不對稱、生產規模差異大等差距,導致兩者在生產經營中產生各類矛盾,特別是部分農業企業片面地堅持市場經濟效益的導向,從而造成了農民群體利益經常受損。最后,產業進入存在制度壁壘。由于不同產業存在差異化現象,具有各自的邊界,導致他們之間存在著進入壁壘。

  3.基本公共服務均等化的制度困境

  首先,公共服務制度的城鄉二元特征尚未打破。城鄉基本公共服務供給存在巨大差異的根本原因是城鄉二元結構。在二元結構的城鄉基本公共服務制度下,基本公共服務供給以城市為重點,城市得到了較多的公共財政資源支持,農村公共服務長期被忽略,導致供給相對短缺和不足,城鄉間基本公共服務水平差距不斷拉大。城鄉居民享受到的公共服務的范圍和數量存在較大差異。③其次,公共財政制度不完善。長期以來,受經濟發展水平制約,我國很多地方尚未建立健全覆蓋農村的公共財政制度,這就難以有效地解決城鄉基本公共服務不均衡問題。最后,基本公共服務供給制度不健全。目前農村地區基本公共服務主要采取“部門化”供給模式,這種“條塊分割”的管理體制,導致鄉鎮政府為了集中力量開展更緊急重要的“中心工作”,弱化了鄉鎮公共服務部門提供基本公共服務的能力。

  4.城鄉生態環境共治的制度困境

  首先,城鄉生態環境共治的相關規章制度還不完善。這導致無法為一些生態環境保護工作的開展提供相應法律支撐,特別是生態環境共治還缺少規章制度保障。其次,城鄉生態環境共治的體制機制還未完全理順。生態環境共治模式是“政府、企業、公眾及社會其他主體通過充分發揮各自優勢,采取分工合作協商等方式,將生態環境問題予以解決的全過程”④。當前,政府之間、部門之間協作不夠,還不能實現生態環境保護全面、全過程、全方位切實有效的推進。最后,城鄉生態環境共治的參與和監督機制不健全。我國尚未建立有效的社會監督和參與機制,一些地方的生態環境保護意識不足,甚至將一些群眾的環境利益訴求當作不和諧的社會因素。

  5.城鄉收入分配公平的制度困境

  首先,基本分配制度不完善。城鄉居民收入包括工資性收入、經營性收入以及財產性收入和轉移性收入。但是農民收入的絕大部分來源于工資性收入和家庭經營性收入,而另外兩種類型的收入所占比重較小。其次,稅收制度調節收入分配不到位。目前個人所得稅沒能有效調節高收入者收入,反倒起到“逆向調節”作用,個人所得稅的制度缺陷使其沒有發揮應有的調節功能。最后,社會保障制度調節收入分配不完備。不同群體間、不同區域間、城鄉及不同行業間的社會保障制度都存在一定差異,城鄉之間的差異尤其大。這些差異在某種程度上與社會保障調節收入分配差距的出發點是相悖的。

  三、推進城鄉融合發展的制度轉型路徑

  1.建立城鄉要素雙向流動制度

  首先,改革人口管理制度,實行城鄉統一的戶籍管理,鼓勵一批批熱愛農村、愿意投身農村發展的城鎮人口向農村流動,實現人力資源的優化配置,進一步使其所承載的知識、信息、技術、資本等要素也向農村流動。同時,逐步放寬城市落戶條件,完善配套政策,支持農村人口真正定居城市。其次,改革土地管理制度,實現城鄉地權平等交易。一是保持農村集體土地產權的穩定性。建立健全農村集體土地產權制度,通過加快農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權的“三權分置”,增強集體經濟實力,使農村集體經濟組織的治理法人化。二是鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置房屋。在尊重集體所有人意愿的前提下,允許政府對農村用地進行布局優化,積極探索宅基地有償退出機制,同時建立集體經營性建設用地入市制度。最后,改革農村金融體制,破除資本下鄉的制度限制。一是建立健全兼具多元化和普惠性特征的鄉村金融體系。積極發揮相關的政策性銀行融資優勢,建立縣域金融服務網點,吸引村鎮銀行、小額貸款公司以及農業保險等新型農村金融服務機構參與,為農村發展提供精準化、差異化的金融服務產品。二是適度消除和降低農村金融市場的門檻限制和準入條件,引導互聯網金融、股權投資基金、產業投資基金以及風險投資基金等參與農業現代化建設,實現農村金融市場繁榮開放發展。

  2.構建城鄉產業融合發展制度

  首先,改革農村集體產權制度,建立歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的現代產權制度,以現代產權制度引導農村集體經濟發展,保護農民合法權益,盤活農村集體資產,激發農村經濟動力、活力。其次,加快完善農業財政補貼政策,將農業財政補貼與農業發展趨勢結合起來,更加注重農業產業結構調整、資源環境保護、農業科技研發等,推動農業農村不斷發展壯大;加快糧食收儲制度和價格形成機制改革,將國家糧食安全擺在突出位置;加快建立健全農產品貿易調控政策,促進農業持續健康發展。最后,完善人才保障制度。完善培育機制、創新培育內容,強化能力培訓、素質培訓,引導培育一批愛農業、懂技術、善經營的新型職業農民。拓展試點范圍,豐富培訓內容和創新培訓模式創新,完善農村新型職業農民示范培訓機制。健全評價激勵機制,讓農業科研人員更充分、更廣泛地享受科研成果。

  3.健全城鄉基本公共服務普惠共享制度

  首先,深化公共財政制度改革,擴大公共財政對農村的覆蓋范圍,逐步將農村公共基礎設施建設和農村公益事業發展納入公共財政的支出范圍。將財政資金作為引領力量,使更多社會資金參與投資農村公共服務體系建設,提高農村公共服務建設效率。其次,完善公共服務供給制度。培育多元化供給機制,不斷擴大社會組織培育力度,鼓勵和引導社會組織參與提供多層次、多樣化的社會公益服務。創新服務提供方式,改進和完善政府補供方和補需方的調節手段,推廣政府購買公共服務。加快基本公共服務信息化水平,利用“互聯網+”、大數據等技術,促進信息資源整合共享,打通部門之間的壁壘。最后,建立基本公共服務支撐保障機制,實現基本公共服務常住人口全覆蓋。建立農村宅基地和承包地轉戶有償退出機制;將城鎮公共租賃房、廉租房等住房作為農民轉市民的居所,為穩定就業農民工、來自農村的大學畢業生等無房或住房困難人員提供住所;確保農民轉市民子女能夠就近接受九年義務教育,建立中小學生學籍自由流動機制。

  4.搭建城鄉生態環境共治制度

  首先,健全生態環境的管理體制。理順人大、政府、政協和生態環境保護各部門之間的職責范圍和責權關系。大力簡政放權,提高服務效率,提升環境管理效能。其次,完善市場導向的生態補償制度;谥黧w功能和生態功能分區,向保護區傾斜轉移支付中的財政資金和社會資源,并推進補償由開發區向保護區的轉變。進一步完善現有環境保護市場機制,強化環境有效監測,彌補市場失靈,逐步建立并形成一系列完善的補償標準體系。最后,構建生態環境的系統治理機制。發揮政府主導作用,運用公共財政保障機制,加大對于生態環;A設施以及監測體系建設的公共財政投入力度;加強政府各部門之間的交流,增強部門協同治理能力。增強企業責任意識,建立健全環境保護責任追究機制并出臺企業信用評價辦法。運用互聯網大數據等技術實現環境信息公開化、透明化,提高重大環境事件社會應急服務能力;健全公眾參與機制,拓展反饋渠道,鼓勵公眾參與環境規劃、決策和管理。

  5.完善城鄉收入公平分配制度

  首先,完善初次分配制度。完善農民與市場利益聯結機制,引導農戶自愿以土地經營權入股,通過保底分紅、股份合作的形式,增加農村居民經營性收入。深化市場化改革,推動資源變資產、資金變股金、農民變股東,不斷增加農村居民的財產性收入。其次,改進再分配制度。健全農業生產者補貼制度,探索建立普惠性農村居民補貼長效機制。在稅收調節方面,對從事農業生產者給予一定增值稅和所得稅減免,支持農業生產和增加農民收入。在社會保障方面,完善城鄉居民基礎養老金正常遞增機制。最后,保持制度系統的開放性。從現實情況來看,收入分配制度也在進行一定的調整,每年都有新政策出臺和舊規章廢止,這體現出制度系統的開放性。今后要通過開放性進而促成制度系統轉變,即實現從居民收入分配差距從較大到較小的轉變。

  注釋

 、佟多囆∑轿倪x》第2卷,人民出版社,1994年,第332頁。

 、冖蹢罱⊙、張寶峰等:《河南共享發展:現實與未來》,社會科學文獻出版社,2017年,第45、58頁。

 、芴锴剑骸渡鷳B環境多元共治模式:概念與建構》,《行政論壇》2013年第3期。

《城鄉融合發展的制度困境及突破路徑》

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